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texte intégral
Mémorandum présenté par le
Bureau exécutif de l'A.E.M. (association européenne de la Montagne) auprès du Conseil
des Ministres de l'Union européenne
" Pour une politique
européenne de la montagne"
SOMMAIRE
Introduction
I - La situation de la montagne en Europe et son originalité justifient un engagement
plus ciblé et plus marqué de l'Union européenne.
II - L'engagement accru de l'Union européenne en faveur des zones de montagne est
unanimement souhaité.
III - Le développement équilibré et durable de la montagne doit être reconnu comme
un "objectif d'intérêt communautaire"
- cinq propositions
- les problématiques et défis de la montagne européenne
- les actions à engager
Conclusion
INTRODUCTION
Les populations de montagne et leurs
représentants demandent depuis de nombreuses années un engagement plus marqué de
l'Union européenne en faveur des zones de montagne. Jusqu'ici cette demande est
restée sans réponse.
Les représentants des territoires de montagne
espéraient que, dans le cadre de la préparation de l'Agenda 2000, il
serait procédé, d'une part à une analyse plus fine des évolutions des grandes zones
territoriales spécifiques de l'Europe communautaire, et d'autre part, à l'affinement des
politiques qui y sont conduites pour mieux cibler celles-ci et mieux adapter les actions
à leurs particularités.
Une telle démarche apparaissait justifiée par
plusieurs raisons.
Les politiques structurelles ont plus de 10 ans
d'existence sous leur forme actuelle et nécessiteraient un bilan assez fin.
La réduction des moyens annoncée pour la
prochaine programmation doit, à l'évidence, s'accompagner d'une efficacité accrue pour
les territoires les plus en difficulté.
Enfin, un bilan territorial des effets de la PAC
se révélerait particulièrement judicieux au moment où l'on souhaite de plus en plus
prendre en compte la dimension spatiale de la politique agricole.
Ces bilans auraient permis de mettre en évidence
combien certaines zones - se distinguant fortement de la majorité des autres territoires
- évoluent à un rythme et dans des directions différentes et appellent, par
conséquent, des mesures plus adaptées.
C'est notamment le cas des zones de montagne.
Mais de celles-ci il n'est pas question dans
les analyses et propositions de l'Agenda 2000. Les représentants de zones de montagne
n'ont trouvé dans ce document aucun commencement de réponse à leurs préoccupations. Le
mot "montagne" n'y figure d'ailleurs pas. La position de la Commission
européenne paraît, dans ce domaine, être marquée d'une très grande continuité.
En effet, à l'exception des mesures intéressant
l'agriculture de montagne arrêtées dans leur principe en 1975, et qui sont toujours
d'application, aucune prise en considération spécifique de ces territoires n'est
intervenue dans la politique structurelle conduite depuis une dizaine d'années. A défaut
d'objectif particulier, réclamé par certains, aucun programme d'initiative
communautaire n'a été conduit spécialement en direction de la montagne, alors que
de multiples ensembles territoriaux bénéficiaient de tels programmes ou à tout le moins
d'une attention particulière de la Commission, notamment par des études et analyses :
régions ultra périphériques, régions maritimes, îles, villes et zones urbaines, zones
côtières, zones spécifiques, etc. Aucune communication, qui aurait justifié en amont
une étude, n'a été présentée jusqu'à présent par la Commission sur cette question.
Tout au plus la montagne est-elle citée dans le document Europe 2000, mais sous une forme
purement descriptive et dans une assimilation aux zones rurales.
Tout se passe en effet comme si la montagne
était considérée comme un territoire banal assimilable quant à ses
caractéristiques, à ses difficultés, à ses problématiques de développement,
aux autres territoires ruraux.
La position officiellement exprimée, ne
varietur, est la suivante : les politiques communautaires, et notamment la PAC et les
politiques structurelles, prennent en compte les zones de montagne dans le cadre de la
mise en œuvre " normale " de ces programmes.
Les représentants des zones de montagne ne
peuvent se satisfaire de cette réponse qui assimile purement et simplement les
zones de montagne aux zones rurales et à la politique qui y est conduite.
Tout conduit au contraire à la
distinguer et à justifier un engagement plus ciblé, plus marqué et plus spécifique de
l'Union européenne : son importance pour l'Europe, les fortes particularités qu'elle
manifeste, la valeur exceptionnelle de son patrimoine, les déséquilibres graves qui la
marquent, la banalisation qui la guette. C'est parce qu'il existe une forte prise de
conscience de cette situation et de ces dangers, qu'une large partie de l'opinion publique
européenne, appuie cette demande d'engagement accru de l'Union, et des Etats, en sa
faveur. Le souhait est unanime de voir reconnu le
développement équilibré et durable de la montagne comme "un objectif
d'intérêt européen".
I - LA SITUATION DE LA MONTAGNE EN
EUROPE ET SON ORIGINALITE JUSTIFIENT UN ENGAGEMENT PLUS CIBLE ET PLUS MARQUE DE LUNION
EUROPEENNE.
Un territoire qui représente 30 % de l'Union
européenne, qui regroupe une communauté de 30 millions d'habitants, qui joue un rôle
aussi important pour l'économie et la société européennes, qui affiche une si forte
identité par rapport au reste du territoire européen, qui constitue un patrimoine de
premier ordre et qui connaît malheureusement des risques importants de dégradation, de
déséquilibre et de banalisation, ne peut être, sans conséquences graves, assimilé aux
autres territoires pour l'ensemble des politiques qui y sont conduites.
1- L'importance de la montagne pour
l'Union européenne.
Ce territoire à forte spécificité couvre une
partie très importante de l'Union européenne - 30 % environ - et rassemble une
population non négligeable : près de 30 millions d'habitants. Mais les zones de montagne
représentent plus de 50 % de la superficie du territoire de plusieurs pays de l'Union
(Italie, Espagne, Grèce, Autriche, Portugal) et plus de 20 % en France et en Suède ainsi
qu'une part significative en Allemagne, au Royaume-Uni et en Irlande (ces deux derniers
pays ayant choisi le classement "zones défavorisées" ).
C'est, cependant, moins l'importance du
territoire lui-même qu'il faut considérer, que le rôle que jouent ces régions dans
la société et l'économie européennes contemporaines. Elles apportent à la
société quelques-uns des biens "socioculturels" les plus demandés. Citons,
sans souci d'exhaustivité : l'espace et la nature (vastes territoires faiblement
artificialisés, possibilité de ressourcement, d'isolement, de contemplation, de contact
avec la nature) ; la qualité et la spécificité des produits, sur le plan agricole mais
aussi artisanal ou même industriel ; l'authenticité et l'originalité
(comportements et modes de vie, relations... ) ; une culture originale et des traditions,
la montagne ayant su globalement concilier tradition et modernité.
Mais son rôle économique est aussi
irremplaçable notamment dans le domaine du tourisme, de l'agriculture, des productions à
haute valeur ajoutée dans lesquelles elle trouve parfaitement sa place.
L'Europe des Quinze constitue sans doute la
région du monde où la montagne représente un fait de civilisation
particulièrement important qui a largement influencé son développement et qui garde,
pour cette raison, une place importante dans son économie, sa structure sociale, sa
culture. Il convient de rappeler, par ailleurs, que dans plusieurs des Etats membres, la
montagne a joué un rôle fondateur dans l'identité nationale et que d'elle sont
souvent partis de grands mouvements qui ont influencé le cours de l'histoire. Cette
influence historique et culturelle persiste. Au total, la notion de montagne apparaît
très chargée de sens.
2- Les fortes particularités
montagnardes.
Le milieu montagnard est considéré par
tous, et notamment par les experts et par les scientifiques, comme extrêmement
original et spécifique. Il doit d'abord cette originalité à ses caractéristiques
physiques : altitude, relief, climat. Ces trois composantes géographiques majeures de la
spécificité montagnarde ont très largement déterminé les caractéristiques spatiales,
socio-économiques, environnementales et culturelles de la société
montagnarde et de son développement. Dans chacun de ces domaines, la montagne affiche une
singularité et une spécificité tout à fait remarquables.
Au-delà de ces traits communs, qui représentent
ce qu'il est convenu d'appeler "le fait montagnard", la
variabilité de ces paramètres conduit à des situations très diverses qui s'affirment
dans la personnalité de chacun des massifs montagneux. Ceux-ci apparaissent ainsi comme
les éléments différenciés d'un même ensemble. Le fait majeur demeure, en
effet, celui d'une forte différenciation de ces territoires par rapport à ceux qui les
environnent, différenciation qui s'exprime sur tous les plans.
3- La valeur du patrimoine montagnard.
Le patrimoine culturel et naturel montagnard
constitue sans aucun doute un des biens les plus précieux pour la société
contemporaine.
Mais ce patrimoine n'est que rarement une donnée
naturelle. Il résulte très largement de l'action de l'homme, des rapports que celui-ci a
su établir avec la nature, des mentalités et des croyances qui étaient les siennes, et
qui apparaissaient comme l'expression même d'une société agricole et rurale.
Ce patrimoine ne sera donc pas conservé
exactement à l'identique dans la mesure où il concerne avant tout le vivant : si
tel était le cas, la montagne aurait été changée en musée. Notre temps doit
réinventer une nouvelle société montagnarde capable d'intégrer, d'enrichir, de
transformer ce patrimoine. Une action passive de maintien sans nuance et de protection
montre vite ses limites. C'est donc vers une gestion et une création nouvelles qu'il faut
s'orienter, ce qui suppose une intervention forte de la société montagnarde sur
elle-même, pour être capable à la fois d'intégrer le passé et d'inventer la
modernité.
4- Un risque grave de déséquilibre.
Le rôle d'équilibre que joue la montagne
est, en effet, menacé par les évolutions que connaît la société montagnarde.
La montagne est marquée par des mutations rapides qui conduisent à des déséquilibres
accentués. Ces évolutions structurelles sont très inquiétantes. C'est ainsi que l'on
note une tendance, plus ou moins forte selon les massifs, à une spécialisation de
l'économie vers la mono-industrie touristique ou agricole et forestière. Les autres
activités sont en recul ou tendent à disparaître. A terme, cette situation de
territoire mono-fonctionnel présenterait de graves inconvénients. Par ailleurs, on
assiste à une diminution sensible de l'espace humanisé, entraînant paradoxalement une
réduction de la biodiversité. Le retrait de l'agriculture et la diminution de la
population ont en effet pour résultat de laisser la place aux friches, d'entraîner la
fermeture du paysage, une forestation anarchique aggravée par le développement excessif
de certaines essences conduisant à une acidification des sols et de l'eau, la réduction
de la faune et de la flore.
On constate également, phénomène assez bien
corrélé avec les précédents, une perte de diversité de la société. La société
montagnarde n'a jamais été unidimensionnelle. Or l'évolution actuelle tend à
réduire cette diversité par un repliement sur la seule agriculture et sur la forêt dans
les zones les plus défavorisées, par un recentrage progressif sur la seule fonction
touristique dans les autres. Sociologiquement, ce phénomène conduit à un réel
appauvrissement et à une uniformisation de l'échange social. Enfin, conséquence de ces
évolutions, le risque de déstructuration, d'assimilation, et de banalisation de la
montagne et de la société montagnarde n'a jamais été aussi grand.
Or la montagne exerce son attrait auprès de la
population et joue ce rôle d'équilibre, non seulement parce qu'elle est en mesure
d'offrir des espaces naturels de grande qualité, mais également parce qu'elle apparaît
comme une société équilibrée dans ses activités et dans ses composantes
sociologiques. Sa fonction s'en trouverait très fortement modifiée si cette évolution
structurelle inquiétante se poursuivait.
Il n'existe pas en effet d'autre modèle de
développement pour les régions de montagne que celui du développement équilibré et
donc durable. C'est dans la mesure où la montagne saura maintenir cet équilibre
qu'elle sera en mesure d'offrir à nos contemporains une société authentique en même
temps qu'un espace de grande qualité.
5 - Un danger de banalisation.
Ce risque trouve d'abord son origine dans les
grandes tendances d'évolution de la société actuelle qui conduisent à son
uniformisation. Mais face à ces tendances dominantes se manifeste, avec de plus en plus
de force, un mouvement contraire de recherche et d'affirmation d'identité, de meilleure
intégration de la tradition dans la modernité.
Encore faut-il que les politiques conduites
appuient ce mouvement. Or ce n'est pas toujours le cas, loin de là. Ces politiques
demeurent très centralisées dans leur conception. Elles véhiculent les modèles à
partir desquels elles ont été construites, et ces modèles sont évidemment les modèles
dominants.
Il en est ainsi, sur le plan communautaire des
politiques structurelles, de la politique agricole et rurale. Qu'on le veuille ou non,
par souci d'efficacité, les acteurs locaux sont conduits à se couler dans le moule qui
leur est offert en donnant la priorité aux moyens qui sont mis à leur disposition et qui
conditionne l'accord du partenaire, européen, étatique ou régional.
L'exemple est patent pour l'agriculture de
montagne où le régime des primes et de l'organisation des marchés conduit à des
évolutions qui se traduiront progressivement par une diminution de la population, du
chargement du bétail à l'hectare, du mode d'exploitation des espaces, etc. qui
modifieront considérablement les paysages alors même que notre société souhaite leur
maintien et que sur le plan économique il n'y a pas de réels problèmes de débouché
pour des productions typiques et de qualité.
De même en est-il de l'assimilation de la
montagne à une zone rurale et du refus d'y envisager une autre politique que
"rurale" qui semblent caractériser la position actuelle et notamment les
orientations issues de certains forums récents (cf. Conférence de Cork ou Forum sur la
Cohésion). Le concept prédominant de cette politique rurale semble être celui de
"diversification". Celui d'une politique de la montagne est
"l'équilibre". Il implique la diversification mais la dépasse.
Dans un milieu dont le trait dominant est la fragilité, la notion de diversification ne
peut être le seul fil directeur. L'équilibre a été le souci prédominant de
générations de montagnards qui ne sont pas allés chercher ailleurs leurs modèles. Ce
qu'ils ont trouvé par la pratique et l'expérimentation fait l'objet à notre époque
moderne et scientifique de théories et systématisations, de concepts qui, tels ceux
d'économie montagnarde, d'écologie montagnarde, d'aménagement montagnard, etc. guident
l'action concrète et doivent trouver leur accomplissement dans des politiques
spécifiques.
C'est à ce prix que la montagne
échappera à la banalisation déjà bien engagée et qui fait vite son chemin, et
qui contribue à éloigner les jeunes, qui acceptent mal cette réduction de la montagne
au concept de la ruralité alors qu'ils vivent tous les jours une réalité bien différente.
II - L'ENGAGEMENT ACCRU DE
L'UNION EUROPEENNE EN FAVEUR DES ZONES DE MONTAGNE EST UNANIMEMENT SOUHAITE.
Le souhait de cet engagement accru de l'Union
européenne a été maintes fois formulé et par un très large éventail d'organisations
et d'instances : représentants des populations de montagne et parlements nationaux,
organisations socioprofessionnelles, Etats et régions, organes européens, institutions
internationales.
1 - Les représentants des régions de
montagne se sont notamment exprimés au travers des organisations spécifiquement
montagnardes qui les regroupent, entre autres, l'Association nationale des élus
de la montagne (ANEM) en France, l'Unione Nazionale Comuni Comunità Enti
Montani (UNCEM) en Italie, l'Association européenne des élus de montagne (AEM)
sur le plan européen. Ces organisations ont souvent été relayées au sein des
parlements nationaux non seulement par des initiatives individuelles, mais également par
des prises de positions de groupes parlementaires. Les organisations représentatives de
la montagne ont effectué de nombreuses démarches auprès des Commissaires ou des
services de la Commission au cours de ces dernières années. A l'occasion de réunions ou
de colloques, elles n'ont pas manqué d'expliciter aux représentants de la Commission
leurs positions.
2 - Les organismes socioprofessionnels,
notamment agricoles, mais aussi ceux qui regroupent les artisans, le commerce, les petites
et moyennes industries, etc. n'ont pas été, de leur côté, moins actifs. Leurs
commissions spécialisées, leurs groupes de travail, les organismes à vocation
spécifiquement montagnarde dans lesquels ils se retrouvent, telle la Fédération
française d'économie montagnarde (FFEM) en France, ou Euromontana sur le plan
européen, sont également intervenus à maintes reprises auprès de la Commission
européenne.
3 - Les Etats membres les plus concernés
par la Montagne et leurs Régions se sont directement engagés en faveur de leurs
zones de montagne. Des politiques spécifiques ont été mises en œuvre comme en
Allemagne, en Autriche, en France, en Italie et, à un moindre titre, en Espagne, au
Portugal, en Suède. Mais ces Etats sont conscients des limites d'une action nationale
dans une Europe communautaire où beaucoup de décisions dépendent directement ou
indirectement de l'Union européenne. Plusieurs de ces Etats ont donc attiré à
différentes occasions l'attention de la Commission sur la situation spécifique de ces
régions. Il y a quelques mois, quatre pays (Autriche, France, Italie, Portugal)
déposaient des mémorandums sur la politique agricole et forestière de la montagne mais
saisissaient également cette occasion pour élargir la problématique au devenir
général de ces zones et aux responsabilités de l'Union européenne à l'égard de
celles-ci. Lors du Forum sur la cohésion, quatre Länder autrichiens de montagne
(Carinthie, Salzbourg, Tyrol, Vorarlberg) ont présenté un document souhaitant notamment
que soit créé " un cadre institutionnel et financier permettant de la
meilleure façon qui soit de prendre en compte et d'appuyer les demandes
spécifiques des régions alpines et des zones de montagne ". Ces démarches sont
restées jusqu'ici sans suite.
4 - Les institutions et instances
communautaires ont également pris position en faveur d'une action européenne
plus appropriée en Taveui des zones de montagne. Le Parlement européen, par
une résolution du 27 mai 1987, le Comité économique et social, par un
avis du 28 avril 1988 (confirmé par son avis sur "l'arc alpin, une occasion de
développement et d'intégration " en avril 1996), par lesquels ceux-ci
approuvaient la création d'un concept global pour les problèmes des régions de
montagne, ont invité également la Commission à intervenir. Plus récemment, le Comité
des Régions, par un avis du 21 avril 1995, invitait la Communauté européenne à
prendre en compte le projet de Charte européenne des régions de montagne élaboré par
le Conseil de l'Europe. Le 18 septembre 1997, le même Comité des Régions adoptait un
avis sur "Une politique pour l'agriculture de montagne en Europe", aux
termes duquel il se prononçait pour une intégration des programmes structurels, des
initiatives communautaires et des mesures innovatrices dans un programme global
"montagne" avec création d'une ligne budgétaire unique.
5 - Le Conseil de l'Europe, qui regroupe
quarante pays et l'ONU , ont invité tous les Etats et les Communautés juridiques
plus vastes les regroupant à se préoccuper plus particulièrement du devenir de ces
régions. Depuis 1978 (1ère Conférence européenne des Régions de montagne de Lugano), le
Conseil de l'Europe s'est saisi à plusieurs reprises de cette question et a
émis diverses recommandations en direction des pays européens. Il élabore actuellement
une convention internationale à partir de la Charte européenne des régions de montagne
précitée, au sein duquel il développe une philosophie de la montagne qui reflète bien
la culture montagnarde européenne et son ambition traditionnelle de développement
équilibré de ce territoire. Les Communautés de travail des Alpes (Arge-Alp, COTRAO,
Alpen-Adria, Villes alpines), du Jura et des Pyrénées, constituées à l'initiative
même du Conseil de l'Europe, ont adopté des déclarations allant dans la même direction
et donné l'exemple de préfiguration de coopération interrégionale et
transfrontalière. De son coté, l'ONU, lors de la
Conférence de Rio sur l'environnement, a pris également conscience de l'enjeu que
représentaient ces territoires et a impulsé une action mondiale en faveur du
développement durable en montagne. Ses recommandations ont été reprises et
développées lors de la Consultation intergouvernementale pour le développement durable
des montagnes - conduite sous l'autorité de la FAO - qui a abouti à l'adoption
d'une déclaration commune par les pays européens le 11 octobre 1996 à Trento en Italie.
Ainsi la prise de conscience de la
situation de la montagne, de sa spécificité, du rôle quelle joue dans notre
société, de son importance territoriale, ont entraîné dans la majorité des pays
de l'Europe une réflexion et une recherche sur les politiques à mettre en œuvre
pour assurer un développement satisfaisant de ces territoires, pour maintenir la
population et l'identité montagnarde et pour préserver les richesses
patrimoniales, culturelles et naturelles qu'ils recèlent. Le futur élargissement
de l'Union européenne à de nouveaux pays qui comptent des zones de montagne
importantes ne manquera pas d'amplifier ce mouvement.
Au vu de ces constations et analyses, on
ne peut donc qu'être frappé du manque d'initiative globale de l'Union européenne à
l'égard des zones de montagne. Il apparaît particulièrement regrettable - et au
demeurant très étonnant - que l'Union européenne se tienne à l'écart de ces grands
mouvements et de ces préoccupations, même si elle a montré à l'occasion son intérêt
pour une approche plus spécifique du problème environnemental en montagne, notamment en
adhérant à la Convention alpine, et en étant partie prenante aux débats du chapitre 13
de l'Agenda 21 de l'ONU.
III -
LE DEVELOPPEMENT EQUILIBRE ET DURABLE DE LA MONTAGNE DOIT ETRE RECONNU COMME UN
"OBJECTIF D'INTERET COMMUNAUTAIRE".
Compte tenu de l'importance du territoire
montagnard pour l'Europe communautaire, de la nature, du degré et du caractère
spécifique des difficultés qu'il rencontre dans son développement, des enjeux
considérables qui s'attachent à une évolution satisfaisante de son territoire, du
caractère largement transfrontalier des massifs de montagne, de la nature transnationale
des problèmes (sept Etats membres, au moins, sont concernés), il apparaît clairement
que la seule façon efficace d'apporter une réponse satisfaisante à la "question
montagnarde" est de faire converger les efforts de l'Union européenne, des Etats
membres, des Régions vers le développement équilibré et durable de la montagne.
Elever le développement équilibré et
durable de la montagne au rang d'un 'objectif d'intérêt européen"
apparaît comme le moyen le plus approprié d'assurer la convergence de ces
efforts et de mobiliser de nouvelles ressources au service de cet objectif.
Celui-ci s'imposerait en effet à chacun des
grands acteurs, Union européenne, Etats, Régions, dans le cadre de ses responsabilités
propres. Mais il appartiendrait à l'Union européenne d'indiquer les directions de
l'effort et les points d'application de celui-ci, en définissant en concertation avec ses
partenaires ce cadre d'action. Dans ce contexte, dans le respect de la subsidiarité, la
Commission européenne doit exercer pleinement sa fonction d'initiative en insérant des
propositions nouvelles dans la mise en œuvre des grandes orientations de l'Agenda
2000.
Les représentants des zones de montagne
invitent l'Union européenne, les Etats, les Régions à définir ce cadre d'action
en commun sans tarder afin de l'intégrer dans les réformes engagées dans le
cadre de l'agenda 2000.
Dans la perspective de l'élaboration et de
la mise en œuvre de ces réformes, les représentants de la montagne présentent
cinq propositions :
1- une prise en compte beaucoup plus
complète des spécificités et des difficultés propres à l'agriculture de montagne dans
la réforme de la PAC,
2- une éligibilité territoriale accrue
des zones de montagne à la politique structurelle,
3- la mise en œuvre de programmes
"montagne" infra régionaux ciblant parfaitement les spécificités et
les problématiques de développement particulières de la montagne au sein des Régions
concernées,
4- la mise en œuvre de programmes interrégionaux
couvrant les grandes unités géographiques que constituent les massifs,
généralement éclatés entre plusieurs Régions, voire Etats,
5- la réalisation d'un vigoureux
programme de coopération transnationale sur les principales problématiques de
développement, d'aménagement, de protection de la montagne, susceptibles d'orienter les
actions nationales et communautaires et de les faire converger dans les mêmes directions.
1) - Une prise en compte beaucoup plus complète des spécificités
et des difficultés propres à l'agriculture de montagne dans la réforme de la
PAC.
Dans la perspective de la réforme de la PAC
qui vise à mieux adapter l'agriculture européenne aux exigences des marchés mondiaux et
de la libéralisation des échanges, doit être pris en compte le fait que l'agriculture
de montagne - compte tenu des très fortes contraintes liées à l'environnement dans
lequel elle s'exerce - ne dispose pas de la même plasticité, c'est-à-dire de la même
capacité d'adaptation, tant en termes de productions, de structures, de technologies,
etc.
Cette caractéristique la distingue fortement des
autres agricultures (à l'exception des agricultures nordique et tropicale) et justifie
qu'elle fasse l'objet de dispositions particulières la concernant. Là où l'agriculture
de plaine s'adapte - tant bien que mal - l'agriculture de montagne disparaît.
Dans la mise en œuvre de la réforme de la
PAC, les représentants de la montagne souhaitent que trois principes directeurs inspirent
les mesures concernant l'agriculture de montagne.
a. Les dispositions de la réforme de la PAC ne
doivent, en aucun cas, conduire à une réduction de la production en montagne compte tenu
de la valeur ajoutée que celle-ci apporte à l'économie de la montagne et compte tenu du
lien très étroit et très direct, dans ces territoires, entre l'acte de production et le
maintien de l'environnement. Au contraire, l'encouragement à l'installation doit être
renforcé. Les mesures agri-environnementales doivent apparaître comme un complément à
l'acte de production ou à son exercice mais non comme un substitut.
b. L'évolution indispensable de
l'agriculture de montagne vers une plus forte valeur ajoutée et vers la qualité - ses
meilleures cartes pour lutter contre la concurrence des régions plus productives -
nécessitera un effort renouvelé dans les investissements intéressant toute la filière
de la production, de la recherche à la commercialisation. Le financement de ces
investissements doit être assuré à un niveau qui permette à cette orientation de
devenir effective.
c. Le système de compensation des
handicaps reposant sur l'ICHN (indemnités compensatoires de handicaps naturels) doit
être réévalué pour éviter que ne se creuse l'écart en termes de revenu avec les
autres agricultures. Toute contrainte supplémentaire à l'octroi de ces compensations -
quelle que soit leur nature conduirait à réduire considérablement l'efficacité de
cette mesure et à dégrader la situation relative de la montagne.
En conclusion, il importe au plus haut point que
la capacité productive de l'agriculture de montagne soit maintenue au
minimum par ces trois moyens.
2) - Une éligibilité territoriale accrue des zones de montagne à
la politîque structurelle.
L'exclusion d'une partie de la montagne
du bénéfice des fonds structurels apparaît comme une anomalie. Elle semble se justifier
formellement au regard de la stricte application des critères de richesse utilisés
jusqu'ici pour la délimitation de ces territoires. Elle ne l'est pas au regard de la
réalité des faits et même de l'esprit de cette politique. En effet dans son principe,
celle-ci vise - comme son nom l'indique - non seulement la réduction des disparités,
mais également la correction des graves déséquilibres. Elle doit éviter que ne
s'installent les mono-productions, favoriser le rééquilibrage des activités, assurer
une meilleure structuration du territoire, etc. Elle doit non seulement guérir mais
prévenir. Or ce sont ces problèmes auxquels sont confrontées toutes les zones de
montagne. L'afflux touristique en montagne, et son cortège apparent de richesses, est
tout à fait trompeur pour ce type de zones. Il fait surestimer la situation de la
montagne, alors qu'à côté du tourisme, l'agriculture connaît souvent de graves
difficultés, les activités traditionnelles déclinent, les paysages se dégradent ou se
ferment, etc. Ici le problème est bien d'ordre structurel.
Pour corriger cette erreur d'appréciation, il
conviendra donc de ne pas tenir compte seulement de la richesse brute (estimée de plus
avec de très fortes approximations au travers du PIB) mais également des charges
beaucoup plus importantes qui pèsent sur ces territoires et qui relativisent cette
richesse. Des indicateurs existent pour affiner cette appréciation : ils doivent être
pleinement mis en œuvre.
3) - La mise en œuvre de programmes "montagne"
infra régionaux ciblant parfaitement les spécificités et les
problématiques particulières de la montagne au sein des Régions concernées.
La mise en couvre de la politique
structurelle dans les zones de montagne (au travers des objectifs 1 et 5b) a eu des
effets bénéfiques peu contestables. Pour les territoires de montagne qui sont
concernés par cette politique (une large partie d'entre eux), malgré certains
dysfonctionnements, l'action de l'Union européenne a été particulièrement bienvenue.
Elle a permis notamment d'orienter et de mobiliser des crédits importants, de soutenir
des programmes de développement local, de financer une grande diversité d'opérations,
et ainsi de conforter ou d'entraîner l'effort des Etats et des Régions ainsi que
d'autres partenaires, et, de cette façon, de participer à la réduction des disparités.
Cependant les représentants des zones de
montagne, ainsi qu'un grand nombre d'observateurs, constatent que ces programmes n'ont pas
atteint leur pleine efficacité en zone de montagne par rapport à d'autres régions. Le
nombre des projets soutenus et leur effet d'entraînement sur le milieu local apparaissent
sensiblement moins performants. Si les infrastructures ont connu une amélioration visible
sur cette période de 10 années, les autres paramètres apparaissent moins satisfaisants
(activités, services, etc.)
En effet, au regard des handicaps et des
caractéristiques particulières que connaissent les territoires difficiles de montagne, cette
politique manque d'intensité et d'adaptabilité. Bien proportionnée à une situation
moyenne, son impact en est réduit lorsque l'on s'écarte très sensiblement de
cette moyenne. Les activités, qui s'y exercent dans des conditions d'environnement
nettement plus contraignantes, mériteraient un appui accentué. L'organisation des
services, confrontée à un phénomène de faible densité démographique multiplié par
les difficultés de déplacement, justifierait une prise en charge plus importante et un
soutien beaucoup plus puissant et plus continu. Le réseau des équipements, de toute
nature, qui souffrent de graves surcoûts dus aux caractéristiques physiques du milieu,
devrait faire l'objet d'un financement beaucoup plus appuyé. D'une façon générale les
coûts sont plus élevés en raison des standards écologiques particuliers, des risques
liés à des solutions plus innovantes, des réparations des dégâts essentiellement
exogènes, etc... .
Ainsi, en n'adaptant pas suffisamment le niveau
des interventions à la situation on ne donne pas aux populations des zones de montagne
tous les moyens d'être des partenaires actifs, faute pour elles de disposer de
ressources propres suffisantes et de moyens d'appui. A contrario, chaque fois
qu'ont été mis en œuvre des concours et des appuis de niveau dérogatoire au droit
commun, le succès a été acquis. Il en est ainsi, par exemple, de l'installation des
jeunes agriculteurs en montagne qui se compare tout à fait avantageusement avec les
autres régions.
L'Union européenne doit donc veiller à
introduire dans la prochaine réforme des fonds structurels, prévue dans le cadre de
l'Agenda 2000, non seulement une incitation, mais également une obligation - dans le
respect de la subsidiarité -à prévoir une meilleure prise en compte des situations
régionales spécifiques et notamment des zones de montagne.
C'est pourquoi elle doit prévoir, pour que cette
souplesse d'adaptation soit réelle, et que soit introduite une plus grande flexibilité,
trois catégories de dispositions :
- une possibilité de disposer de volumes
de crédits globalement plus élevés quand les régions comportent des zones de
montagne difficiles ou des surcoûts qui justifient cette mesure,
- une possibilité d'identifier ces zones
au sein du programme régional unique qui est prévu et de leur réserver une enveloppe
spécifique de crédits de façon à ne pas les mettre en concurrence totale sur
l'ensemble des crédits avec des zones qui sont souvent plus dynamiques,
- une possibilité de moduler les taux de
participation et de financement des programmes (politiques structurelles) ainsi que
le niveau et la nature des aides nationales (politique de concurrence) pour
tenir compte d'une part des difficultés de disposer ou de mobiliser des ressources
propres et d'autre part des charges de toute
nature (investissement comme fonctionnement)
liées à un environnement difficile et de rétablir ainsi de véritables conditions de
concurrence.
4) - La mise en œuvre de programmes interrégionaux couvrant
les grandes unités géographiques que constituent les massifs, généralement
éclatés entre plusieurs Régions, voire Etats.
L'éclatement du territoire montagnard,
et notamment des massifs qui le composent, en raison d'un découpage très en dentelle,
constitue également un inconvénient important pour la montagne et permet difficilement
d'y conduire une politique très cohérente. Dans un souci - certainement légitime - de
justice, les Etats se sont efforcés de définir de la façon la plus exacte possible, les
zones fragiles ou en retard de développement, compte tenu de l'enveloppe qui leur était
impartie. Ils ont donc fait cette délimitation à des niveaux territoriaux souvent très
fins. Mais en fractionnant le territoire montagnard, la politique structurelle
manque d'efficacité. Elle coupe souvent les fils qui nouent ce territoire montagnard
et le structurent ' Elle désorganise ainsi le champ des forces qui donne à ce territoire
son unité . Elle frappe quelque peu de myopie les politiques en les cantonnant à une
échelle territoriale où les problématiques les plus importantes de développement ne
sont perçues que partiellement et où les leviers ne sont pas mis en œuvre sur les
points d'appui les plus efficaces. Elle dissocie ainsi action locale et action
d'aménagement du territoire qui sont étroitement interdépendantes. L'approche locale
vise en effet à soutenir les initiatives locales, l'approche "aménagement du
territoire" à mettre en place les conditions les plus favorables à leur émergence.
Les grandes entités territoriales que sont les
massifs constituent sans doute le bon niveau pour mettre en œuvre des politiques de
montagne plus efficaces, pour assurer la convergence des efforts des Régions, des Etats
membres, et de l'Union européenne et pour mobiliser des moyens nouveaux.
Le massif apparaît en effet comme un ensemble
constitué de territoires contigus appartenant à plusieurs régions. Il s'agit d'un
espace plurirégional. Ce territoire est relativement homogène. Il constitue une
unité géographique qui présente des problématiques de développement assez
semblables. Les caractéristiques physiques du massif (altitude, relief, climat), sa
situation, son histoire commune, ont très logiquement suscité un modèle de
développement assez proche sur l'ensemble de son territoire. La population s'est en effet
adaptée à la configuration de ce territoire avec les techniques du moment, produisant
des systèmes sociaux et économiques qui ont de très fortes parentés. L'agriculture,
l'artisanat, l'industrie présentent des formes de développement comparables. L'ouverture
sur le monde extérieur a apporté généralement les mêmes bienfaits, mais aussi
provoqué les mêmes déséquilibres.
Certes, il peut exister au sein des massifs
eux-mêmes, des différences non négligeables dues à leur grande étendue géographique
(les Alpes, le Massif Central. les Pyrénées...) ou à leur caractère très linéaire
(Apennins), à l'orographie, au climat, aux influences culturelles opposées qu'ils ont pu
subir. Sans doute faudra-t-il travailler parfois au niveau de sousensembles pertinents. Il
appartiendra aux montagnards et aux Régions d'en décider.
Cette identité des problématiques justifie une approche
commune puisque, sur ce territoire, les populations, les collectivités, les
activités économiques sont affrontées à des difficultés comparables et disposent
d'atouts très similaires. Les unes et les autres ont donc tout intérêt à échanger
leurs expériences et leurs préoccupations, à agir ensemble, et à faire reconnaître
ensemble cette spécificité.
Dans ce contexte général, le massif apparaît
comme le territoire pertinent pour conduire une stratégie de développement
équilibré de la montagne car, d'une part il permet une bonne lecture des enjeux, des
forces et des faiblesses, des solutions à mettre en œuvre, notamment pour la
valorisation du potentiel endogène et, d'autre part, il constitue un cadre territorial
où les régions doivent coopérer très utilement puisqu'elles n'ont généralement
qu'une vue partielle de l'ensemble du massif.
Il conviendra cependant de trouver le bon point
d'application de l'effort. Ne devront en effet être retenues à cette échelle
territoriale, que des actions que l'on pourrait qualifier "d'intérêt de massif', et
par conséquent, quand celui-ci est éclaté en plusieurs régions, "d'intérêt
interrégional" de massif.
On citera parmi ces thèmes de travail et
d'action, sans souci d'exhaustivité
- les réseaux de communication qui assurent une
desserte interne et externe (désenclavement),
- l'armature urbaine du massif et la
complémentarité entre les différentes villes,
- le réseau des espaces protégés (parcs,
réserves, sites classés, sites "Natura"... et la gestion des grandes
ressources naturelles (eau ... ) ou de la grande faune sauvage (ours, loup ... ),
- les grandes orientations du développement
économique et de l'organisation des productions, l'encouragement aux petites et moyennes
industries par des initiatives en faveur des petites et moyennes entreprises,
- l'organisation territoriale des services
publics et le réseau des établissements les plus importants,
- la définition d'un système d'aide homogène
pour l'ensemble du territoire,
- la promotion d'initiatives susceptibles de
fédérer les acteurs notamment du développement local, etc.
En fait, les problèmes évoqués ci-dessus ne
peuvent être bien abordés et bien traités que dans le cadre d'une coopération
interrégionale - voire inter étatique pour les massifs transfrontaliers - dans un
contexte communautaire. Cette coopération permet d'ouvrir d'autres horizons aux
partenaires, de traiter ces problèmes à une échelle territoriale vraiment pertinente,
de donner une nouvelle dimension à leur action et d'en accroître l'efficacité.
Surtout, cette approche interrégionale permet de
rendre son unité aux zones de montagne et aux massifs, éclatés entre plusieurs
régions. Elle permet à chacune d'entre elles, et à toutes ensemble, d'acquérir une
vision globale d'une grande entité géographique. Soulignons enfin, que l'Union
européenne a déjà largement souscrit à cette notion de massif en adhérant à la
Convention alpine.
5) - Le lancement d'un vigoureux programme de coopération
transnatîonale sur les principales problématiques de développement,
d'aménagement, de protection de la montagne, susceptibles d'orienter les actions
nationales et communautaires et de les faire converger dans les mêmes directions.
Au-delà de la diversité des situations
locales et des massifs qui doit parfaitement être prise en compte dans les programmes
infrarégionaux et dans les programmes interrégionaux de massifs évoqués ci-dessus, les
populations de montagne sont confrontées à des problèmes communs et des défis de même
nature - qu'elles s'efforcent, d'ailleurs, de relever en commun par-dessus les frontières
nationales, qui constituent ainsi le ciment de leur solidarité.
Ces populations, qui manifestent un fort
sentiment de solidarité montagnarde européenne, attendent de l'Union européenne
et des Etats qu'ils coopèrent, eux aussi, à la solution de ces difficultés. -
Quels sont ces problématiques et ces défis
et comment, au niveau de l'Union européenne, apporter une contribution sérieuse à leur
solution ?
Les problématiques et défis de la montagne
européenne.
1. Le premier défi est celui du développement
d'activités adaptées à un environnement, qui est globalement défavorable à
celles qui utilisent de lourds investissements et dépendent étroitement de la proximité
des marchés. L'éloignement, voire l'isolement, les difficultés de communication, les
surcoûts en matière d'équipement et de fonctionnement, les contraintes liés au climat
et à l'altitude, etc. ne mettent pas la montagne dans une bonne situation de
compétitivité alors même qu'elle ne bénéficie plus de certains avantages qui avaient
constitué des facteurs favorables de localisation en montagne, telle la fourniture
d'énergie en quantité et à bon marché. Il est donc désormais indispensable de viser
l'installation d'activités à haute valeur ajoutée, utilisant davantage l'investissement
intellectuel et l'information grâce aux nouvelles technologies d'information et de
communication. Mais, paradoxalement, ces activités s'installent et se développent dans
un environnement de caractéristique urbaine où elles trouvent les éléments de leur
développement. Il faut donc, par une politique très volontariste, rompre ce cercle
vicieux qui veut que le développement appelle le développement.
2. Le deuxième défi est celui de la qualité
de la vie et du maintien et du développement et des services - et singulièrement
de la présence de l'organisation scolaire, clé du maintien des jeunes en
montagne - tout particulièrement dans des milieux de faible densité de
population, où cette qualité de vie reste très inférieure à la moyenne européenne,
dans un contexte aggravé de difficultés de communication et d'isolement. Le maintien des
services, dans un périmètre d'accessibilité à tous et dans un contexte de
convivialité, n'est pas actuellement assuré dans une grande partie des territoires de
montagne et constitue un frein au développement et une puissante incitation à l'exode.
3. Le troisième défi, celui du
retrait de l'agriculture et des phénomènes directs ou indirects qu'il induit. Il
atteint la montagne dans de fortes proportions en raison des contraintes de situation que
connaît l'agriculture de montagne. Ce mouvement entraîne des conséquences très
dommageables dans la qualité de l'environnement, et dans la diversité faunistique et
floristique. La pression de la forêt pour l'occupation de l'espace montagnard est
excessivement forte, la gestion de ce développement impossible à réaliser sans
contrôle etc... .
4. Le quatrième défi est celui de l'équilibre
des activités et de leur complémentarité, voire de leur bonne intégration afin
d'éviter à la montagne le risque économique d'une mono-activité (ou d'une situation
fortement monopolistique) et les inconvénients graves qui s'attachent à cette situation
en termes de diversité sociale et culturelle, de concurrence dans l'utilisation de
l'espace, etc. Or cette spécialisation de l'économie vers le tourisme - ou vers une
activité à forte prédominance agricole ou forestière - a marqué les 30 dernières
années.
5. Le cinquième défi est celui de l'intégration
des activités humaines et de l'habitat dans un environnement très fragile, de
haute qualité paysagère, où les risques naturels sont très présents en raison de la
violence de certains phénomènes naturels liés à la pente, au relief, au climat. Le
problème est donc celui d'une gestion du territoire qui sache parfaitement utiliser
l'espace et concilier intelligemment développement et protection. Cet équilibre reste
difficile à réaliser.
6. Le sixième défi est celui de la gestion
des ressources naturelles, ce terme étant entendu dans son acception la plus
large : ressources physiques (eau, air... ), ressources biologiques (faune et flore). Ce
problème est très lié au précédent mais il ne peut être abordé seulement en termes
de protection. Il justifie au contraire une gestion active bien intégrée aux activités
agricoles et forestières, cynégétiques et piscicoles, tout en ne nuisant pas à
l'exercice de celles-ci qui sont souvent à l'origine de la biodiversité de la montagne.
7. Le septième défi majeur est celui du
maintien, ou plus exactement, du renouvellement de l'identité et de la culture
montagnardes, d'une synthèse satisfaisante entre tradition et modernité.
Celle-ci doit éviter le double écueil d'une banalisation trop grande de la montagne qui
conduirait à une sévère réduction de la différence que celle-ci affiche dans bien des
domaines (habitat, paysages ... ) et du retour à un passé présenté comme la solution
de demain.
Les actions à engager.
Les défis que doit relever la montagne
européenne sont donc considérables. Les solutions qui leur seront apportées
conditionnent le développement équilibré et durable de la montagne et son
rôle dans la société et l'économie européennes. L'Union européenne doit donc
aider les montagnards à relever ces défis. Elle est bien placée pour le faire
puisqu'elle réunit en son sein la montagne dans toute sa diversité et qu'elle acquiert
ainsi une vision globale de la question montagnarde, qu'elle dispose d'une forte capacité
d'expertise, et qu'elle a à sa disposition de puissants moyens d'intervention
réglementaires ou financiers en synergie avec les Etats et les Régions. La Commission
européenne doit prendre des initiatives dans ce sens.
Le programme européen de coopération visant la
montagne dont l'Union européenne devrait prendre l'initiative pourrait contribuer très
utilement à la solution de ces problèmes en se fixant quatre objectifs.
1. Améliorer la connaissance de la montagne
européenne. Un système d'observation européen serait particulièrement
utile ; il aurait pour objectif l'observation et l'analyse des phénomènes, de toute
nature, qui ont une forte spécificité montagnarde, pour lesquels il y a lieu de disposer
de données homogènes et comparables ; en aval ou en amont de ces observations, on
pourrait envisager l'engagement de programmes de recherche multidisciplinaires et
plurinationaux sur ces questions. Une réflexion de nature scientifique pourrait être
alors impulsée. Les représentants des zones de montagne et les milieux
socioprofessionnels sont prêts à y contribuer activement.
2. Assurer une confrontation et un échange
des expériences et connaissances accumulées dans les différents pays européens.
Des rencontres et forums pourraient être organisés périodiquement, des transferts
systématiques de savoir-faire organisés.
3. Mettre en œuvre des projets
pilotes ou expérimentaux ayant pour objet d'explorer les meilleures voies d'un
développement équilibré et durable dans des contextes montagnards variés.
4. Vérifier la cohérence des
dispositions communautaires et nationales avec l'objectif de développement
équilibré et durable de la montagne et envisager les harmonisations ou ajustements
d'ordre réglementaire quand il apparaît que ces dispositions constituent des obstacles
à la solution de ces problèmes, notamment dans l'encadrement des aides nationales ou
régionales au titre de la concurrence qui pénalisent les régions dont les handicaps ne
sont pas pris en compte.
Au total, les actions proposées sont d'une double
nature.
1. Il s'agit, d'une part, d'identifier et de
cibler au sein de la PAC et de la politique structurelle, les zones de montagne et les
problématiques de montagne les plus caractéristiques afin de conduire des actions mieux
adaptées et renforcées au profit de ces territoires et ainsi d'accroître
l'efficacité de ces deux politiques communautaires, nationales et régionales.
2. Il s'agit, en second lieu, d'engager,
sous l'égide de la Commission européenne, une coopération "territoriale"
entre les Etats et les Régions intéressées par la même zone de montagne (le massif),
et une coopération "transversale" sur l'ensemble des défis que
doivent affronter les territoires de montagne européens.
La distinction est ainsi faite entre deux formes
d'action : l'une qui vise à améliorer, pour les zones de montagne, la mise en œuvre
des politiques "classiques" conduites actuellement par l'Union européenne, et
l'autre qui a pour ambition de compléter, sous l'égide de celle-ci, les politiques
actuelles par des formes innovantes de coopération, territoriale et transversale, qui
prépareront, pour l'avenir, des modes d'action communautaire plus intégrés.
Des actions de coopération territoriale,
interrégionale ou / et inter étatique, sont déjà engagées dans le cadre d'INTERREG
Il. Mais ces programmes, pour intéressants qu'ils soient, manquent de moyens suffisants
et bien adaptés par rapport aux problèmes que posent les zones de montagne. Les projets
locaux transfrontaliers qui intéressent deux ou trois massifs européens, pour utiles et
exemplaires qu'ils soient, apparaissent avec des objectifs et des territoires très
limités. D'une façon plus générale les territoires et les problématiques que visent
les grandes zones d'INTERREG Il sont beaucoup plus larges (Diagonale continentale, Arc
méditerranéen, Arc alpin).
Le cadre d'INTERREG Il paraît donc encore peu
adapté à la mise en œuvre de programmes très ciblés que justifient les massifs et
les problématiques spécifiques de la montagne qui appellent des actions d'une plus
grande intensité et proximité.
Enfin les territoires de montagne, les massifs,
devront également être identifiés au sein du Schéma de développement de l'espace
communautaire (SDEC), comme des objets de la politique européenne d'aménagement du
territoire et, sans les isoler de leur contexte, être considérées dans leur unité et
leur problématique propre.
CONCLUSION
En conclusion, les populations de montagne et leurs représentants
comprendraient mal le refus de l'Union européenne d'apporter une considération
particulière à leurs problèmes, et de repousser un engagement plus prononcé en leur
faveur, alors même qu'est souligné le rôle éminent de ces territoires dans l'Union
européenne et que les populations sont invitées à y poursuivre leurs tâches
irremplaçables.
La jeunesse, qui seule peut assurer la continuité, et qui se
positionne de plus en plus dans son identité montagnarde, ne comprendrait pas qu'on ne
lui ouvre pas de réelles perspectives d'avenir. L'Union européenne est donc sollicitée
pour aider les montagnards à bâtir un véritable programme pour les nouvelles
générations.
Les questions qui sont évoquées tout au long de ce mémorandum
appellent une réponse politique. Les représentants des régions de montagne, unanimes,
souhaitent que cette réponse vienne vite et s'inscrive dans la réforme en cours de
politiques communautaires.
Janvier 1998.
retour haut de pageÈ
A EUROPEAN POLICY FOR THE MOUNTAIN REGIONS
Memorandum from the elected representatives of the mountain regions
AEM - ANEM - UNCEM
SUMMARY
For many years, the populations of the mountain regions
and their representatives have been asking the European Union for greater commitment on
behalf of these areas. They want the European Commission, or if this is not possible, the governments,
to take the initiative and include mountain affairs more positively in Community policies
on the occasion of their redefinition within the framework of Agenda 2000.
I. Such a commitment by the European Union is fully justified by the
situation of the mountain regions in Europe
The mountain regions are extremely important to Europe.
Not only do they represent more than 30% of the surface area and almost 30 million
inhabitants, but they also play a considerable economic and social role in Europe, as the
source of some of the most sought-after products and social and cultural assets: open
spaces and nature; specific, high-quality products; authenticity and originality; culture
and tradition, etc. They deserve special attention because their altitude, relief and
climate constitutes an extremely original and specific environment which
differentiates them clearly from other territories and calls for special treatment. Their natural
and cultural heritage is truly exceptional.
But this contribution to the economy and to society, this identity,
this heritage run the risk of being diminished, damaged or weakened because of certain developments
in mountain society which are resulting in rapid changes: economic specialisation which
tends to produce a single-function territory; reduction of the areas subject to manÕs
influence which also entails a reduction of biodiversity; decline of agriculture and rural
depopulation which leads to the spread of waste land, the obstruction of the landscape,
the disorganised expansion of the forests, the gradual disappearance of fauna and flora,
etc. These developments cause a real sociological impoverishment, a standardisation of
social dialogue and in total, a loss of social diversity.
To this must be added a considerable risk of questioning and loss of
mountain identity. This has its origin in the standardisation of society, and is
aggravated by the application to the mountains of "ordinaryÊ" policies which
offer unsuitable and destabilising development models; by a common agricultural policy
that takes little account of the specific characteristics of these regions and by regional
structural development policies which put the mountain regions in the same category as
rural areas, etc.
A territory which represents 30% of European surface area and a
community of 30 million inhabitants, which plays such an important economic and social
role in Europe, which displays such a strong identity compared to the rest of Europe,
which constitutes a heritage of prime importance and which unfortunately faces a major
risk of damage, imbalance and loss of identity, cannot, without serious consequences,
be lumped together with other territories for the application of all policies.
II. There is a unanimous desire for European commitment to the mountain
regions
In recent years, the representatives of the mountain
regions have made numerous representations in this direction. The States most
affected - which have themselves implemented specific mountain policies - have several
times, and in different ways, expressed their desire to see the European Union take the
initiative. Within the Union itself, three of its institutions or bodies have long clearly
formulated this wish: the European Parliament, in a resolution dated 27th May,
1987; the Economic and Social Committee in two notices, one dated 28th April, 1988
and the other, concerning the Alpine Arc, dated 25th April, 1996; the Regional
Committee in two notices, one dated 21st April, 1995 and the other 18th September,
1997. Finally, the two largest international organisations have invited all the States,
and the broader legal communities to which they belong, to concern themselves more closely
with the future of these regions. In 1978, and several times since, the Council of
Europe has issued various recommendations and prepared an international conference on
the mountain regions. At the Rio Conference the UN initiated a reflection on
sustainable development for the mountain areas which in Europe led to a declaration
adopted on 11th October, 1996 at Trento.
Thus, in the majority of European countries, awareness of the situation
of the mountain regions, of their specific character, the role they play in our society
and their territorial importance, have led to reflection and research into the policies
which should be implemented to ensure satisfactory development for these territories, to
maintain the mountain population and identity, and to preserve the riches of their
cultural and natural heritage. It is astonishing and particularly regrettable that the
European Union is apparently remaining aloof from these important movements and concerns,
and has taken no general initiative as regards the mountain areas, although it has done so
for many other territories.
III. The European Union must recognise the balanced and sustainable
development of the mountain regions as an "objective of European interest
"
To raise the balanced and sustainable development of the mountain areas
to the level of an objective of European interest seems the best way to ensure the convergence
of the efforts of the European Union, the States and Regions, and the mobilisation
of fresh resources. This objective will command the attention of each of the major
players. It is the responsibility of the European Union to indicate the directions to
follow and to mobilise these resources in partnership.
The elected representatives of the mountain areas invite the European
Union, its member States and Regions to define the framework of this common action without
delay, so that it may be included in the reforms to be undertaken as part of Agenda 2000.
They most strongly desire the European Commission to take rapid initiatives along these
lines.
With this in view, they recommend the implementation of five
fundamental measures, of which the first three are linked to the adaptation of
agricultural and structural policies and the last two to new forms of territorial and
cross-territorial co-operation under the aegis of the European Union.
¬ The specific inclusion of mountain agriculture within the reform of the CAP.
This should make it possible to maintain mountain agricultural production capacity,
which would exclude all measures leading to a drop in production and justify a renewed
investment effort, and to reinforce the system of compensation for disadvantaged areas.
Increase the eligibility of the mountain areas with regard to structural
policy. This would be achieved by the implementation of criteria taking into
consideration not only the resources but also the exceptional expenses borne by the
mountain populations. The use of wealth as the sole criterion does not take account of the
real situation in the mountain areas.
® The implementation of infraregional "mountain" programmes within the
structural policy. The aim of these programmes would be the close targeting of the
mountain areas and their specific development problems. They should be able to benefit
from a special credit envelope to counteract competition from more dynamic regions, as
well as from a higher level of financial investment.
¯ The realisation of interregional programmes for each massif. These would
make it possible to bypass administrative, regional and national frontiers and consider
the mountain territory as a whole, and to treat the major problems of planning,
protection, and development of the massif at the right level. The territorial level
appears particularly relevant to conducting a balanced mountain development strategy
because it allows a correct assessment of the issues at stake, the strengths and
weaknesses. It would constitute a spatial framework within which the Regions and the
member States could cooperate usefully.
° The launch, at the initiative of the European Union, of a vigorous programme
of transnational co-operation on the main problems of development, planning and protection
of the mountains. The challenges facing the various European mountain areas are very
much the same everywhere: the adaptation of activities and promotion of endogenous
potential, the quality of life and services, the decline of agriculture, the balance and
complementarity of activities, integration within a very fragile environment, the
management of natural resources, the renewal of mountain identity and culture. A European
co-operation programme, initiated by the Commission, must try to provide answers to these
challenges in at least four ways: improve knowledge of the European mountain regions
through study and analysis; ensure comparison and exchange of knowledge and experience;
finance and support pilot or experimental projects; ensure the coherence of community and
national provisions with the aim of balanced and sustainable development.
The mountain populations and their representatives would have
difficulty in understanding a refusal by the European Union to accord special
consideration to their problems, and the postponement of a greater commitment on their
behalf, at the very time when the outstanding role of these regions in the European Union
is being emphasised and their inhabitants are being asked to continue their irreplaceable
work.
The younger generation, who alone can ensure continuity and who are
increasingly identifying themselves with their mountain heritage, compared to the rural
concept which they consider too reductive, would not understand why they are being offered
no real future prospects in these regions. A valid programme must be built for these
future generations.
A EUROPEAN POLICY FOR THE MOUNTAIN REGIONS
Memorandum from the elected representatives of the European
mountain
January 1998
European Association of Elected Representatives from Mountain Areas
(AEM)
National Association of Elected Representatives from Mountain Areas
(ANEM)
UNIONE NAZIONALE COMUNI COMUNITA ENTI MONTANA (UNCEM)
CONTENTS
Introduction
I. The situation and original character of the European mountain regions
justify a better-targeted and stronger commitment by the European Union.
II. There is a unanimous desire for increased European Union commitment
to the mountain areas.
III. The balanced and sustainable development of the mountain areas must be
recognised as an "Objective of community interest".
- five proposals
- the problems and challenges facing the European mountain areas
- the actions to be undertaken
Introduction
For many years the mountain populations and their representatives have
been asking for a more definite commitment from the European Union on behalf of the
mountain areas. So far their requests have remained unanswered.
The representatives of the mountain areas hoped that as part of the
preparation of Agenda 2000, provision would be made for a more detailed analysis of the
evolution of the major specific territorial areas in the European community, in
conjunction with improved targeting of the corresponding policies and adaptation to their
particular needs.
Such an action would have appeared justified for several reasons.
Current structural policies are more than 10 years old in their present form and would
require fairly detailed examination. Spending cuts announced for the future programme must
obviously be accompanied by improved efficiency for the regions in greatest difficulty.
Finally, a territorial assessment of the effects of the CAP would be particularly
advisable at a time when there is increasing interest in the spatial dimension of the
agricultural policy.
Such an assessment would show how certain areas - clearly
distinguishable from the majority of other territories - evolve at different rates and in
different directions and in consequence call for more finely-tuned measures.
This is particularly true of the mountain regions, yet there is no
mention of them in the analyses and proposals of Agenda 2000. This document contains not
even a preliminary answer to the concerns of the representatives of the mountain areas.
Indeed, the word "mountain" is not even mentioned. In this respect, the position
of the European Commission displays great continuity.
Indeed, with the exception of the measures concerning mountain
agriculture, which were defined in principle in 1975 and are still applicable, structural
policy over the last ten years has contained no specific consideration of these
territories. In the absence of a special objective, demanded by some, there has been no
programme of special community initiatives for the mountain areas, although many other
territorial groups (ultra-peripheral regions, maritime regions, islands, towns and urban
areas, coastal areas, specific areas, etc.) have benefited from such programmes or at
least from the particular attention of the Commission, in the form of studies and
analyses. No communication on this question which might precede a study has so far been
presented by the Commission. At most, the mountains are mentioned in the document Europe
2000, but in a purely descriptive form and in the same category as rural areas.
It is as if the mountains were considered as an ordinary territory,
with characteristics, difficulties and development problems which can be grouped together
with those of other rural areas.
The officially expressed position, ne varietur, is as follows: the
community policies, particularly the CAP and the structural policies, consider the
mountain areas within the "normal" implementation of these programmes.
This answer, which purely and simply lumps the mountain regions in with
the rural areas and their policies, does not satisfy their representatives.
On the contrary, everything - their importance for Europe, their strong
special characteristics, the exceptional value of their heritage, the serious imbalances
which mark them and the risk of loss of identity - tends to distinguish the mountain areas
and justify a more finely adjusted, more decided and more specific commitment by the
European Union. It is because there is great awareness of this situation and these dangers
that a large part of European, indeed of world public opinion, backs this demand for increased
commitment on their behalf from the Union and its member States. There is a unanimous
desire that the balanced and sustainable development of the mountain regions should
be an objective of European interest.
I - THE SITUATION AND ORIGINAL CHARACTER OF THE EUROPEAN MOUNTAIN
REGIONS JUSTIFY A BETTER-TARGETED AND STRONGER COMMITMENT BY THE EUROPEAN UNION
A territory which represents 30% of European surface area and a
community of 30 million inhabitants, which plays such an important economic and social
role in Europe, which displays such a strong identity compared to the rest of Europe,
which constitutes a heritage of prime importance and which unfortunately faces a major
risk of damage, imbalance and loss of identity, cannot, without serious consequences, be
placed in the same category as other territories for the application of all policies.
¬ The importance of the mountain areas for the European Union
This territory, with its highly specific characteristics, covers a large
part of the European Union - approximately 30% - and has a far from negligible
population: almost 30 million inhabitants. But the mountain areas represent more than 50%
of the surface area of several states of the Union (Italy, Spain, Greece, Austria,
Portugal) and more than 20% in France and Sweden, as well as a significant part of
Germany, the United Kingdom and Ireland (the 2 latter have chosen to classify them
as"Êdeprived areas").
However, it is not so much the size of the territory itself which must
be considered as the role these regions play in contemporary European society and
economy. They contribute some of societyÕs most sought-after socio-cultural assets. A
non-exhaustive list would include: open spaces and nature (vast territories very little
influenced by man, ideal to recharge the batteries, to be alone and contemplate nature);
high-quality specific agricultural, craft and even industrial products; authenticity and
originality (behaviour, way of life, relationships); an original culture and traditions,
since the mountain regions have successfully reconciled tradition with modernity. They
also play an irreplaceable economic role, notably in the fields of tourism, agriculture
and high added-value productions with which they are perfectly at home.
The Europe of 15 is doubtless the part of the world where the mountain
areas represent a particularly important factor in its civilisation, which has
widely influenced its development and which for this reason retains an important place in
its economy, social structure and culture. It should be remembered that in several member
States the mountain regions have played a fundamental role in national identity and that
they have often figured in the great movements which have influenced the course of
history. This historical and cultural influence persists. In short, the concept of the
mountains is loaded with significance.
The special characteristics of the mountain areas
The mountain environment is generally considered, particularly by
experts and scientists, as extremely original and specific. This originality is
primarily due to its physical characteristics: altitude, relief, climate. These three
major geographical components have very largely determined the spatial, socio-economic,
environmental and cultural characteristics of the mountain society and its development. In
each of these fields the mountain areas display remarkable, singular and specific
characteristics.
Apart from these common features, which represent what may be called
the "mountain factor", the variability of these parameters produces very
varied situations, which are expressed in the personality of each massif, which thus
appear as differentiated elements of a single group. The major factor remains that
these territories are extremely different from those that surround them, in every respect.
® The value of the mountain heritage
Without doubt, the mountainsÕ cultural and natural heritage is one of
the most valuable assets of contemporary society.
But this heritage is only rarely the gift of nature. It is very largely
man-made, arising from the relations man established with nature, his thoughts and
beliefs, which were the essential expression of an agricultural and rural society.
This heritage will not be preserved unchanged, since it concerns above
all the living. If this were not the case, the mountains would have been
transformed into a museum. The modern age must reinvent a new mountain society,
capable of integrating, enriching and transforming this heritage. A passive action of
simple maintenance and protection would very quickly show its limits. New methods of
management and creation must be found, which supposes that mountain society should
intervene strongly in its own affairs, so that it can integrate the past and invent the
contemporary.
¯ A grave risk of imbalance
The mountainsÕ role as balance is threatened by the changes in
mountain society. The mountain areas are affected by rapid, and extremely worrying,
structural changes which accentuate imbalance. There is a trend, of varying strength
depending on the massif concerned, towards a specialisation of the economy in a single
industry, which may be tourism, or else agriculture and forestry. Other activities are in
decline or tending to disappear. In the long term, this narrowing of the economy will
present serious disadvantages. We are also seeing a significant reduction of the areas
subjected to manÕs influence, which paradoxically is causing a reduction in biodiversity.
The results of agricultural decline and depopulation have been an increase in waste land,
the obstruction of the landscape and uncontrolled afforestation, made worse by the
excessive development of certain essences, leading to acidification of the soil and water
and the disappearance of fauna and flora.
Another visible phenomenon, not unconnected with those mentioned above,
is a loss of social diversity. Mountain society has never been one-dimensional. The
current trend is towards a reduction in this diversity with a tendency to rely on
agriculture and forestry alone in the most deprived areas, and a gradual recentreing on
tourism alone in the others. Sociologically, this leads to a real impoverishment and
standardisation of social dialogue. Finally, as a consequence of these changes, the risk
that the mountain regions and mountain society will lose their structure, independence and
identity has never been so great.
Yet the mountains attract the populations and act as a balance, not
only because they are able to offer high-quality natural open spaces, but also because
their activities and their sociological components show them to be a balanced society.
Were this worrying social trend to continue, this function would be very much affected.
Indeed, there is no possible development model for the mountain regions
other than balanced, and thus sustainable development. The extent to which the
mountain areas are able to preserve this balance will dictate whether they are able to
offer our contemporaries an authentic society and high-quality space.
° The danger of loss of identity
The source of this risk lies in the general evolution of modern society
towards greater standardisation. However, faced with these dominant trends, a
counter-movement for the research and affirmation of identity, and for better integration
of tradition in modernity, is growing in strength.
Nevertheless, this movement would also need support from official
policies and this is far from being a certainty. These policies remain very centralised in
their conception. They transmit the models upon which they are constructed, and these
models are naturally those which currently predominate.
This is the case as regards Community structural, agricultural and
rural policy. Whether we like it or not, for reasons of efficiency, the local
participants tend to conform to the mould they are offered, giving priority to the
resources put at their disposal and which condition the agreement with their European,
state or regional partner.
A striking example is mountain agriculture, where the system of
subsidies and market organisation is bringing about changes which will gradually lead to a
fall in the population, in the number of stock carried per hectare, in the use of land,
etc. and will considerably modify the landscape at the very time when our society wishes
to preserve it and when there is no real economic obstacle to finding outlets for typical,
high-quality production.
The same goes for the placing of the mountain regions in the same
category as the rural areas, and the apparent unwillingness of the current administration
to envisage any other than a rural policy and, in particular to recognise the shift in
direction resulting from certain recent forums (cf. the Cork Conference or the Forum on
Cohesion). The predominant concept of this rural policy seems to be
"diversification". That of a mountain policy is "balance". It
implies diversification but goes beyond it. In an environment whose dominant
characteristic is its fragility, the notion of diversification cannot be the sole
guideline. Balance has been the main preoccupation of generations of mountain men who have
not looked elsewhere for their models. What they discovered by practice and experiment, in
our modern scientific age is the subject of theories and systems, of concepts such as
mountain economy, mountain ecology, mountain development, etc. which guide practical
action and must find their fulfilment in specific policies. This is the price by which
the mountain regions will escape from the trend towards loss of identity that has already
begun and is rapidly advancing, and which is helping alienate the young people, who
dislike seeing the mountains reduced to the level of the concept of rurality, when they
themselves live a quite different daily reality.
II - THERE IS A UNANIMOUS DESIRE FOR INCREASED EUROPEAN UNION
COMMITMENT TO THE MOUNTAIN AREAS
The desire for this increased commitment by the European Union
has frequently been expressed by a wide range of organisations and authorities: the
representatives of the mountain populations and national parliaments, socio-professional
organisations, States and Regions, European bodies, international institutions.
¬ The representatives of the mountain regions in particular have expressed
themselves through their specific organisations, including the Association nationale
des Žlus de montagne (European Association of Elected Representatives from Mountain
Areas (ANEM) in France, the Unione Nazionale Comuni Comunitˆ Enti Montani (UNCEM)
in Italy and on a European level the Association europŽenne des Žlus de
montagne (National Association of Elected Representatives from Mountain Areas) (AEM).
Within the national parliaments, these organisations are often supported not only by
individual initiatives, but also by declarations from parliamentary groups. Over the last
few years, the organisations representing the mountain areas have made many
representations to the Commissioners or the Commission departments. During meetings or
colloquies they have not failed to explain their position to the Commission
representatives.
The socio-professional bodies, agricultural in particular but also those
representing craftsmen, commerce, small and medium-sized industries, etc., have been no
less active. Their specialised commissions and working groups and their specifically
mountain-oriented general groupings, such as the FŽdŽration franaise
dÕŽconomie montagnarde (FFEM) in France, or Euromontana for Europe, have
also approached the European Commission on many occasions.
® The member States most concerned by the mountains and their Regions have
committed themselves on behalf of their mountain areas. Specific policies have been
implemented in Germany, Austria, France and Italy for example, and, to a lesser degree, in
Spain, Portugal and Sweden. But these States are aware of the limitations on national
action in a European Community where many decisions depend directly or indirectly on the
European Union. Several of these States have on various occasions drawn the CommissionÕs
attention to the special situation in these regions. A few months ago, four countries
(Austria, France, Italy and Portugal) presented memoranda on the mountain agricultural and
forestry policy. They also seized this opportunity to extend the debate to the general
future of these areas and to the responsibilities of the European Union in this
connection. At the Forum on Cohesion, four Austrian mountain LŠnder (Carinthia,
Salzburg, Tyrol and the Vorarlberg) presented a document requesting the creation of ÒÊan
institutional and financial framework to take account of and support the specific demands
of the Alpine regions and mountain areas in the best way possibleÊÓ. These
representations have so far remained unanswered.
¯ Community institutions and bodies have also declared themselves in favour
of more appropriate European action on behalf of the mountain areas. The European
Parliament, in a resolution dated 27th May, 1987, the Economic and Social
Committee, in a notice dated 28th April, 1988 (confirmed by its notice The
Alpine Arc, an opportunity for development and integration in April, 1996) by which
they approved the creation of a general concept for the problems of the mountain regions,
have also invited the Commission to intervene. More recently, the Regional
Committee, by a notice dated 21st April, 1995, invited the European Community to
take account of the draft European Charter for the mountain regions developed by the
Council of Europe. The 18th September, 1997, the same Regional Committee adopted a notice
on "A single European policy for mountain agriculture"", in which it
pronounced in favour of integrating structural programmes, community initiatives and
innovative measures in a global "mountain" programme, with the creation of a
single budgetary line.
° The Council of Europe, which counts forty countries among its members, and the
UN, invited all the States, and the wider legal Communities to which they belong, to
concern themselves more particularly with the future of these regions. Since 1978 (lst
European conference on the mountain regions, held in Lugano) the Council of Europe
has debated this question several times and has issued various recommendations to the
European states. It is currently drawing up an international convention, based on the
European Charter for the mountain regions mentioned above, in which it is developing a
philosophy for the mountains which reflects European mountain culture and its traditional
ambition for balanced territorial development. The working Communities of the Alps
(Arge-Alp, COTRAO, Alpen-Adria, Villes alpines) the Jura and the Pyrenees, formed at the
initiative of this same Council of Europe, have adopted declarations to the same end, and
their example foreshadows interregional and crossborder co-operation. For its part, the UN,
at the Rio Conference on the environment, has also become aware of the stakes involved and
has initiated world action on behalf of sustainable development for the mountains. Its
recommendations were taken up and developed by the Intergovernmental Consultation for
sustainable mountain development - chaired by the FAO - which led to the adoption of a
common declaration by the European states on 11th October, 1996 at Trento in Italy.
Thus awareness of the situation of the mountain areas, of their
specificity, their role in our society and their territorial importance, have in the
majority of European countries given rise to reflection and research on the policies which
must be implemented to ensure the satisfactory development of these territories, to
maintain the mountain population and identity, and to preserve the riches of their
cultural and natural heritage. The future expansion of Europe to include new countries
with large mountain regions can only extend this movement.
In view of these observations and analyses, one can only be struck by
the absence of a general initiative from the European Union with regard to the mountain
regions. It appears particularly regrettable - and also very surprising - that the
European Union should stand aloof from these major movements and concerns, even though it
has occasionally shown interest in a more specific approach to mountain environmental
problems, in particular by signing the Alpine Convention and taking part in the debates on
Chapter 13 of the UN Agenda 21.
III - THE BALANCED AND SUSTAINABLE DEVELOPMENT OF THE MOUNTAIN AREAS
MUST BE RECOGNISED AS AN "OBJECTIVE OF COMMUNITY INTEREST"Ó
Given the importance of the mountain territory for the European
Community, the kind, degree and specific character of the development difficulties it
faces, the considerable stakes involved in its satisfactory territorial development, the
largely crossborder character of the mountain massifs and the transnational nature of its
problems (at least seven member States are involved) it is clear that the only effective
way of providing a satisfactory answer to the "mountain question" is to ensure
convergence between the efforts of the European Union, the member States and the Regions
towards balanced and sustainable development for the mountain areas.
To raise balanced and sustainable development of the mountain areas to
the level of an "objective of European interest"Ó seems the most suitable
method of ensuring the convergence of these efforts and of mobilising new resources behind
this objective.
This will command the attention of each of the major players, the
European Union, the States and Regions, within the framework of its own responsibilities.
But it will be the responsibilities of the European Union to direct the effort and
indicate where it should be applied, by defining the guidelines for action in conjunction
with its partners. In this context, with due respect for subsidiarity, the European
Commission should fulfil its function by initiating new proposals to be included in the
implementation of the main lines of Agenda 2000.
The representatives of the mountain areas invite the European Union,
the States and the Regions to define these guidelines for common action without delay, in
order that they may be included in the reforms undertaken as part of Agenda 2000.
The representatives of the mountain areas are presenting five
proposals with a view to the drawing up and implementation of these reforms.
1. Much fuller consideration, in the reform of the CAP, of the specific
nature and difficulties of mountain agriculture.
2. Greater territorial eligibility of the mountain areas with regard to
structural policy.
3. The implementation of infraregional "mountain"
programmes closely targeting the specific factors and problems of mountain development
within the Regions concerned.
4. The implementation of interregional programmes for the main
geographical units formed by the massifs, which are generally split between several
Regions or States.
5. The realisation of a vigorous transnational programme of
co-operation on the main problems of development, planning and protection of the mountain
areas, which could steer national and community actions and ensure they converged in the
same directions.
¬ Much fuller consideration, in the reform of the CAP, of the specific nature
and difficulties of mountain agriculture.
In view of the reform of the CAP, which aims to fine-tune European
agriculture to the demands of world markets and to free exchanges, it must be remembered
that mountain agriculture, because of the very strong limitations imposed by its
environment, does not have the same flexibility, i.e. the same capacity for adaptation, in
terms of production, structure, technology, etc.
This distinguishes it from other agricultural systems (with the
exception of Nordic and tropical agriculture) and justifies its benefiting from special
provisions. Where the agriculture of the plains can adapt to a greater or lesser degree,
mountain agriculture disappears.
The representatives of the mountain regions would like three guiding
principles to inspire the provisions concerning mountain agriculture in the reform of the
CAP.
1. The reform of the CAP must on no account lead to a reduction in
production in the mountains, given the added value that this contributes to the mountain
economy and the close and very direct links in these territories between the act of
production and the preservation of the environment. On the contrary, incentives for the
installation of new farmers must be increased. The agro-environmental measures must be a
complement to the act of production or its exercise, not a substitute.
2. The indispensable evolution of mountain agriculture towards a higher
added-value and towards quality - its best weapons to fight competition from more
productive regions - will necessitate renewed effort towards investment in the whole line
of production, from research to sales. Financing for these investments must be sufficient
to ensure this orientation can be effective.
3. The compensation system based on the ICHN (compensation system for
natural disadvantages) must be revalued to avoid deepening the difference in revenue
compared to other forms of agriculture. Any additional restrictions - of whatever kind -
on the granting of compensation would considerably reduce the effectiveness of this
measure and lead to a deterioration in the situation of the mountain areas.
In conclusion, it is of the utmost importance that the productive
capacity of mountain agriculture should be maintained by these three measures as a
minimum:
Greater territorial eligibility of the mountain areas with regard to
structural policy
The exclusion of part of the mountain areas from the benefit of
the structural funds is an anomaly. It might seem formally justified when viewed according
to the strict application of the wealth criteria hitherto used, but not when it is
examined according to the real facts and in the spirit of this policy. In principle, this
policy is aimed, as its name indicates, not only at reducing disparities but also at
correcting serious imbalances. Its remit is to prevent the introduction of single-industry
production, encourage the rebalance of activities, ensure better structuring of the
territory, etc. It should not only heal but prevent. Yet these are exactly the problems
which confront all the mountain areas. The apparent trail of wealth which follows the
tourist influx in the mountains is completely misleading here. It leads to an
overestimation of the situation in the mountains where, tourism excepted, agriculture is
often in serious difficulty, the traditional activities are in decline, the landscapes are
deteriorating or becoming obstructed, etc. This is truly a structural problem.
To correct this mistaken appreciation we should take account not only
of gross wealth (a very approximate estimation, what is more, based on GDP) but also of
the much higher costs which weigh on these territories and which put this wealth into
context. Indicators enabling a more exact appreciation do exist, and they should be used
to the full.
® The implementation of infraregional ÒÊmountainÊÓ programmes closely
targeting the specific factors and problems of mountain development within the Regions
concerned.
The implementation of structural policy in the mountain areas (via
objectives 1 and 5b) has had some incontestable beneficial effects. For the
mountain territories concerned by this policy (a large part of them) and despite some
dysfunctioning, the action of the European Union has been particularly welcome. It has
made it possible to direct and mobilise important credits, to support local development
programmes, to finance a wide diversity of operations and thus to reinforce or give
impetus to the efforts of the States and Regions, as well as other partners, and in this
way to help reduce disparities.
However, the mountain regionsÕ representatives, as well as many
observers, have noted that these programmes have not been so effective in the mountain
areas as in other regions. The number of projects supported, and their influence on the
local community, seem to have been significantly less impressive. Although infrastructures
have visibly improved over this ten-year period, the other parameters (activities,
services, etc.) are less satisfactory.
This policy lacks intensity and flexibility with regard to the
special handicaps and characteristics of these difficult mountain areas. Well-adapted to
an average situation, its impact is reduced when the situation departs significantly from
the average. Activities carried out in much more difficult environmental conditions
deserve stronger support. The organisation of services, in conditions of low population
density aggravated by transport difficulties, would justify a more important initial
investment, and much stronger and more continuous support. The network of amenities of all
kinds, which has to bear high additional costs due to the physical characteristics of the
terrain, should receive much more intensive financing. Generally speaking, the higher
costs are due to special ecological standards, risks linked to more innovative solutions,
repairing damage from essentially external causes, etc.
By insufficiently adjusting the level of intervention to meet the
situation, we deprive the mountain population of the means to become active partners, since
they lack adequate resources and means of support. A contrario, each time the
provisions of common law have been waived over the level of assistance and backing, a
successful result has been obtained. This was the case of the installation incentives for
young farmers in the mountains, for example, with results that compare very favourably
with other regions.
The European Union should ensure that the forthcoming reform of
structural funds planned in Agenda 2000 will include not just an incentive but also - with
due respect for subsidiarity - an obligation to plan for better consideration of the
specific regional conditions and in particular the mountain areas.
This is why, to ensure real adaptation and the introduction of greater
flexibility, it should include three types of provisions:
- a possibility of disposing of a globally higher volume of credit
for regions comprising difficult mountain areas, or where there are additional costs which
justify this measure;
- a possibility of identifying these areas within the single
regional programme planned and reserving a specific credit envelope for them, so that they
are not in direct competition with more dynamic areas for all types of credit;
- a possibility of modulating the degree of participation and
financing of programmes (structural policies) as well as the level and nature of national
assistance (competition policy) in order to take account of the difficulties of
disposing of or mobilising their own resources, as well as the expenses of all kinds
(investment and functioning) that are imposed by a difficult environment, in order to
re-establish true competition.
¯ The implementation of interregional programmes for the main
geographical units formed by the massifs, which are generally split between several
Regions or States.
Because of the very irregular demarcations, the divisions of
mountain territory, and in particular of the massifs which form it, are a serious
disadvantage for the mountain areas and make it difficult to implement a really coherent
policy. With a desire - certainly legitimate - for justice, the States have tried to
define the sensitive or slow-developing areas as precisely as possible, in relation to the
envelope they have received, , and have made this, often very detailed, territorial
mark-off. But this breaking-up of the mountain territory renders structural policy less
efficient. It often cuts the links which unite and structure the territory, thus
disorganising the field of the strengths which give it unity. It limits vision by
restricting policies to a territorial level so that there is only a partial view of the
most important development problems and the levers cannot be applied at the most effective
points. It this way, it separates local action and area planning, which are closely
interdependent. The "local" approach is aimed at supporting local initiatives
while the "Êarea planning" approach sets up the most favourable conditions for
these to emerge.
The large territorial entities formed by the massifs are certainly the
right level at which to implement the most effective mountain policies, to ensure
convergence of effort by the Regions, member States and the European Union, and to
mobilise new support.
The massif in fact is pluri-regional, comprising contiguous territories
belonging to several regions. It is a relatively homogenous area and forms a
geographical unit which presents fairly similar development problems. The physical
characteristics of the massif (altitude, relief, climate), its situation and common
history have, logically enough, given rise to very similar development models throughout
its territory. The population adapted itself to the territorial configuration with the
techniques available at the time, producing economic and social systems which have very
strong similarities. Agriculture, crafts and industry show comparable forms of development
The opening-up to the outer world has generally brought the same benefits and also created
the same imbalances.
Certainly within the massifs themselves there may be not inconsiderable
differences due to their broad geographical spread (the Alps, the Massif Central, the
Pyrenees) or to their very linear character (the Apennines), to orography, climate and the
opposing cultural influences to which they have been subjected. Doubtless it will
sometimes be necessary to work at the level of relevant sub-groupings. It will be up to
the mountain populations and the Regions to decide.
This identity of problems justifies a common approach since in
this territory the populations, the local communities, the economic activities are all
faced with similar difficulties and dispose of very similar assets. They all have every
interest in exchanging their experiences and their concerns, in acting together, and
together obtaining recognition of their specific character.
In this general context the massif appears to be the relevant territory
from which to conduct a balanced development strategy for the mountains. On the one
hand, it makes possible a correct assessment of the stakes involved, the strengths and
weaknesses, the solutions to be implemented, particularly to enhance internal potential;
on the other hand, it forms a territorial framework within which the regions must
cooperate very usefully, since they have generally only a partial view of the whole
massif.
However, the right point at which to apply effort must be found. On
this territorial scale, only actions which can be described as "Êof interest for the
massifÊ", or, when it is composed of several regions, the "Êinterregional
interestÊ" of the massif, should be chosen
The list of themes for work and action given below is not exhaustive.
- Communications networks ensuring internal and external service (an
opening up).
- The urban framework of the massif and the complementarity between the
various towns.
- The network of protected areas (parks, reserves, classified sites,
natural sites) and the management of important natural resources (water) and large wild
animals (bear, wolf).
- The main lines of economic development and organisation of
production, the encouragement of small industries and businesses.
- The territorial organisation of public services and the network of
larger establishments.
- The definition of a homogenous aid system for the whole territory.
- The promotion of initiatives likely to unite all the participants, in
particular in local development, etc.
The problems listed above can only be successfully addressed within a
framework of interregional co-operation - or interstate co-operation, for the
massifs which cross international frontiers - and in a community context. This
co-operation makes it possible to open up new horizons to the partners, to deal with these
problems on a really relevant territorial scale, to give a new dimension to their action
and to increase its effectiveness.
Above all, this interregional approach makes it possible to restore
the unity of the mountain areas and massifs, which are divided between several
regions. It enables each individually, and all of them together, to acquire the global
vision proper to a large geographical entity. Finally, let us emphasise that the European
Union has already widely subscribed to this notion of massif by signing the Alpine
Convention.
° The launch of a vigorous transnational programme of co-operation on the main
problems of development, planning and protection of the mountain areas, which could steer
national and community actions and ensure they converged in the same directions.
Above and beyond the diversity of situations and massifs which must be
taken into consideration in the infraregional and interregional programmes previously
mentioned, the mountain populations are faced with common problems and similar challenges,
which they also try to face in common, bypassing national frontiers. This cements their
solidarity.
These populations, which display a strong feeling of European mountain
solidarity, expect that the European Union and States should also cooperate in finding a
solution to these difficulties.
What are these problems and challenges and how can the European Union
provide a serious contribution to solving them?
The problems and challenges facing the European mountain areas
1. The first challenge is the development of activities to suit
the environment. This environment is on the whole unfavourable to activities requiring
heavy investment or closely dependent on the proximity of markets. Distance, indeed
isolation, communications difficulties, extra costs of amenities and functioning, the
restrictions imposed by climate and altitude, etc. reduce the competitivity of the
mountain regions at a time when they no longer benefit from certain advantages to attract
newcomers, for example large amounts of cheap energy. In future it will be essential to
aim at the installation of high added-value activities, with increased intellectual
investment and information, thanks to the new information and communications technologies.
But paradoxically, these activities tend to settle and grow in an urban environment where
they find the factors required for their development. A very authoritarian policy will be
required to break this vicious circle whereby development attracts development.
2. The second challenge is the quality of life and the preservation
and development of services. Particularly important is the school system, which is
crucial to keeping the young in the mountains, especially in areas of low population,
where the quality of life remains well below the European average, in a context aggravated
by communications difficulties and isolation. In many of these mountain areas at present
the continuance of accessible, user-friendly services is uncertain. This handicaps
development and is a powerful incitement to leaving.
3. The third challenge is that of the decline of agriculture and its
direct or indirect consequences. The mountains are particularly affected because of
the situation of mountain agriculture. This trend has very damaging consequences for the
quality of the environment and the diversity of fauna and flora. The pressure of the
forest on the occupation of mountain space is excessively strong, and this development is
impossible to manage without controls.
4. The fourth challenge is the balance and complementarity of
activities, and how they can be successfully integrated in order to avoid the economic
risk of a single activity (or a situation of extreme monopoly) with its serious
disadvantages in terms of social and cultural diversity, competition for the use of space,
etc. This specialisation of the economy in tourism or a predominantly agricultural or
forestry activity has marked the last 30 years.
5. The fifth challenge is the integration of human activities and
habitat in a very fragile environment of great natural beauty, at high risk from the
violence of certain natural phenomena linked to the gradient, relief and climate. The
problem is one of area management, in order to ensure the correct use of land and the
intelligent reconciliation of development and protection. This balance remains difficult
to achieve.
6. The sixth challenge is that of the management of natural
resources. This term must be understood in its widest sense: physical resources
(water, air), biological resources (fauna and flora). This problem is closely linked to
the previous one but cannot be addressed simply in terms of protection. On the contrary,
it requires active management, which must be successfully integrated with agriculture,
forestry, hunting and fishing and without damaging the exercise of these activities, which
are often the source of mountain biodiversity.
7. The seventh major challenge is the maintenance, or more precisely the
renewal of mountain identity and culture, of finding a satisfactory synthesis between
tradition and modernity. This must avoid the twin dangers of excessive standardisation of
the mountain areas, which would tend to diminish the individuality which sets them apart
in many areas (habitat, landscapes), and the return to a past presented as the solution
for tomorrow.
The actions to be undertaken
We have seen that the challenges faced by the European mountain areas
are considerable. The solutions provided will condition the balanced and sustainable
development of the mountain regions and their role in European society and economy.
The European Union must help the mountain people to take up these challenges. It is well
placed to do so since it comprises the full diversity of the mountain areas, which gives
it a global vision of the mountain question, it possesses a great store of expertise, and
it has at its disposal powerful means of statutory and financial intervention in synergy
with States and Regions. The European Commission must take the initiative in this
direction.
The European co-operation programme for the mountain areas, in which
the European Union should take the initiative, could very usefully contribute to the
solution to these problems by setting itself four objectives:
1. Improve knowledge of the European mountain areas. A European
observation system would be particularly useful. Its aim would be the observation and
analysis of phenomena of all kinds specifically connected with the mountains, where there
is a need for homogenous, comparable data. It would also be possible to envisage the
establishment of multidisciplinary and plurinational research programmes on these
questions, to precede or follow these observations. A scientific study could then be
initiated. The representatives of the mountain areas and the socioprofessional sectors are
ready to contribute actively.
2. Ensure comparison and exchange of the experiences and
knowledge accumulated in the various European countries. Meetings and forums could be
organised periodically and systematic exchanges of expertise established.
3. Implement pilot or experimental projects and studies with the
aim of exploring the best ways of achieving balanced, sustainable development in the
varied mountain contexts.
4. Verify the coherence of community and national provisions for
the balanced and sustainable development of the mountain areas. Plan statutory
harmonisation or adjustments if it appears that such measures are an obstacle to finding a
solution to the problems, particularly in the supervision of national or regional aid for
competitivity where this penalises regions whose handicaps have not been taken into
consideration.
In total, the actions proposed are of a dual kind.
1. On the one hand, to identify and target the most characteristic
mountain areas and mountain problems via the CAP and the structural policy, in order to
carry out the most forceful and most suitable actions for the benefit of these territories
and thus increase the effectiveness of these two community national and regional
policies.
2. Secondly, under the aegis of the European Commission, to implement
"ÊterritorialÊ" co-operation between States and Regions concerned by
the same mountain area (massif) and "cross-territorialÊ" co-operation
for all the challenges which the European mountain territories must face.
Thus two kinds of action are distinguished, one which aims at improving
the implementation in the mountain areas of the "ÊclassicÊ" policies presently
conducted by the European Union, and the other, which aims, under its aegis, at completing
the current policies by innovative forms of territorial and cross-territorial
co-operation, which will prepare the way for more integrated methods of community action
in the future.
Actions of territorial, interregional and/or inter-state co-operation
have already been undertaken as part of INTERREG II. But these programmes, however
interesting they may be, lack sufficient well-adapted resources to deal with the problems
of the mountain areas. Local, cross-border projects which concern two or three European
massifs, however useful and exemplary they may be, involve very limited aims and
territories. More generally, the large areas of INTERREG II are aimed at much broader
territories and problems (the continental Diagonal, the Mediterranean Arc, the Alpine
Arc).
Thus, the framework of INTERREG II still seems somewhat inadequate for
the implementation of the precisely-targeted programmes needed to deal with the massifs
and the specific problems of the mountain areas, which call for actions of greater
intensity and proximity.
Finally, the mountain territories, the massifs, must also be identified
within the European economic area development plan as subjects of European land planning
policy, to receive individual consideration, but without isolating them from their
context.
Conclusion
The mountain populations and their representatives would have
difficulty in understanding a refusal by the European Union to accord special
consideration to their problems, and the postponement of a greater commitment on their
behalf, at the very time when the outstanding role of these regions in the European Union
is being emphasised and their inhabitants are being asked to continue their irreplaceable
work.
The younger generation, who alone can ensure continuity and who are
increasingly identifying themselves with their mountain role, would not understand why
they were being offered no real future prospects. The European Union is thus requested to
help the mountain people to build a valid programme for these future generations.
The questions raised throughout this memorandum require a political
answer. The representatives of the mountain regions are unanimous in calling for a quick
response which will be included in the current reform of Community policies.
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